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La concesión de la Cruz al Mérito Policial con distintivo Blanco concedida a la Jefatura Superior de Policía de Canarias no puede generar en favor de sus funcionarios derecho a una pensión ni ningún otro derecho distinto al de su uso, en los términos y con el alcance exacto dispuestos en la resolución impugnada, como reconocimiento del hecho conmemorable, al tener un carácter únicamente honorífico.

La concesión de la Cruz al Mérito Policial con distintivo Blanco concedida a la Jefatura Superior de Policía de Canarias no puede generar en favor de sus funcionarios derecho a una pensión ni ningún otro derecho distinto al de su uso, en los términos y con el alcance exacto dispuestos en la resolución impugnada, como reconocimiento del hecho conmemorable, al tener un carácter únicamente honorífico.

A) La sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Canarias (Las Palmas) Sala de lo Contencioso-Administrativo, sec. 1ª, de 16 de enero de 2009, nº 21/2009, rec. 832/2007, declara que la concesión de la Cruz al Mérito Policial con distintivo Blanco concedida a la Jefatura Superior de Policía de Canarias no puede generar en favor de sus funcionarios ningún otro derecho distinto al de su uso, en los términos y con el alcance exacto dispuestos en la resolución impugnada, como reconocimiento del hecho conmemorable, al tener un carácter únicamente honorífico.

La Cruz al Mérito Policial con distintivo concedida a título colectivo que NO llevan aparejado el derecho a la pensión a favor de los funcionarios pertenecientes a las Unidades o Cuerpos a favor de las cuales fueron concedidas, conforme al artículo 8 de la Ley 5/1964, de 29 de abril, sobre condecoraciones policiales, que declara que la Cruz con distintivo blanco (individual o colectiva) no llevará aneja pensión.

La Ley 5/1964 no contempla la concesión de condecoraciones a Jefaturas de Policía ni, en general, a unidad o módulo algunos, sean centrales o periféricos, de los que conforman la estructura de la Dirección General de la Policía y de la Guardia Civil, porque las condecoraciones policiales sólo se pueden conceder a los miembros y funcionarios policiales a título individual, no a las Unidades donde se integran.

B) HECHOS: El Ministro del Interior, por Orden de 20 de septiembre de 2006, publicada en la Orden General del Centro Directivo núm.1607, de fecha 26 de septiembre de 2006, acordó conceder a la Jefatura Superior de Policía de Canarias, a título colectivo, la Cruz al Mérito Policial con distintivo Blanco.

La resolución de 11 de enero del 2007, del Jefe de la División de Personal de la Dirección General de la Policía, D. Cesar, desestimó las solicitudes con fundamento en los siguientes razonamientos:

«La Cruz al Mérito Policial fue concedida a la Jefatura Superior de Policía de Canarias en cuanto que institución u órgano de la Administración General del Estado, y no a título colectivo de los funcionarios que la integran. La condecoración indicada pretende resaltar y reconocer la labor desarrollada por el referido órgano policial. Los funcionarios de la referida Jefatura Superior que por la realización de servicios meritorios o por su trayectoria profesional han destacado y reúnen los requisitos para su ingreso en la Orden al Mérito Policial han sido condecorados individualmente. No obstante, al tratarse de una condecoración del Cuerpo Nacional de Policía, no existe inconveniente en que los funcionarios de dicho Cuerpo que durante los seis últimos meses inmediatamente anteriores a la fecha de la concesión, estuviesen destinados en la Jefatura Superior de Policía de Canarias puedan adquirir, a su cargo, la mencionada Cruz al Mérito Policial con Distintivo Blanco y exhibirla en el uniforme, pero sin que la misma conlleve repercusión alguna a efectos de baremo de méritos ni anotación en sus expedientes».

C) DOCTRINA DEL TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE CANARIAS: La cuestión que constituye el objeto de la actual controversia coincide no ya en sus líneas maestras, sino también en todos sus detalles y matices con otras anteriores, cuya respuesta judicial se encuentra en una constelación de Sentencias de esta Sala a partir de la que lleva fecha 16 de mayo del 2008, a la que siguió otras, como las de 27 de junio y 18 de julio, y varias más, algunas muy recientes, como la de 10 de octubre, también, lógicamente, del 2008. Estamos, pues, en presencia de un cuerpo coherente de doctrina que refleja el modo de ser entendido el Derecho por este Tribunal, coincidente con la manera de ver la cuestión litigiosa por la Sala de Santa Cruz de Tenerife, cuyas sentencias -hasta la nuestra de 31 de octubre de 2008, en que fue nuestro razonamiento el que quedó allí plasmado- nos hemos limitado a reproducir.

En consecuencia, la decisión que tenemos adoptada se nos impone como precedente judicial vinculante, en el sentido estricto del término, por imperativo además de los principios de seguridad jurídica y de igualdad, consagrados en los artículos 9 y 14 de la Constitución española.

1º) El contenido de la Orden de 20 de septiembre de 2.006, del Ministerio del Interior, por la que se concede la Cruz al Mérito Policial con distintivo Blanco a la Jefatura Superior de Policía de Canarias, es -literalmente copiado- el siguiente:

«Excmo. Sr. (se refiere al Director General de la Policía y de la Guardia Civil ): Vista la propuesta de concesión de la Cruz al Mérito Policial con distintivo Blanco , elevada a este Departamento por esa Dirección General, en favor de la Jefatura Superior de Policía de Canarias, como reconocimiento honorífico a la labor realizada por dicha Jefatura Superior en defensa de los derechos de las personas, durante los últimos seis meses, y para que sirva de estímulo a todos sus componentes, previo acuerdo de la Junta de Gobierno de la Dirección General de la Policía y de la Guardia Civil , en su sesión celebrada el día 18 de los corrientes, y por estar comprendido en los artículos 4 y 7 de la Ley 5/64, de 29 de abril y demás disposiciones concordantes, ESTE MINISTERIO, ha tenido a bien conceder, a la Jefatura Superior de Policía de Canarias, la Cruz al Mérito Policial con distintivo Blanco . Lo digo a V.E., para su conocimiento y efectos. Madrid, 20 de septiembre de 2.006. EL MINISTRO DEL INTERIOR. Fdo.: Alfredo Pérez Rubalcaba».

2º) Por su lado, el texto íntegro de la Ley 5/1964, de 29 de abril, estableciendo la reglamentación de la Orden del Mérito Policial, publicada en el BOE núm.107, es – también copiado a la letra- el siguiente:

«El Decreto de 18 de junio de 1943, que recibió fuerza de ley por la de 15 de junio de 1945, creó la Medalla al Mérito Policial en sus tres categorías para premiar los servicios extraordinarios realizados por los funcionarios de la Policía Gubernativa. El tiempo transcurrido desde que tales disposiciones fueron dictadas, así como la índole especial de los servicios encomendados a la policía gubernativa y la complejidad alcanzada por los mismos, aconsejan modificar en algunos aspectos la normativa vigente, a fin de disponer de un instrumento legal adecuado, dotado de la necesaria flexibilidad que permita premiar a quienes observen las virtudes de patriotismo, lealtad y entrega al servicio en el más alto grado y que, al mismo tiempo fomente la interior satisfacción y estímulo en todos los funcionarios de la Policía Gubernativa. A tal efecto, sin crear nuevas recompensas, pero adaptando las existentes a las exigencias actuales, se mantienen las Medallas de Oro y Plata al Mérito Policial, si bien se establece una mayor precisión en las causas que pueden originar su concesión. La Medalla al Mérito Policial en su categoría de Bronce, se sustituye por la Cruz al Mérito Policial con distintivo rojo o blanco; aquélla para premiar los hechos distinguidos que impliquen acusado riesgo para quienes los realicen, y ésta, para premiar a quienes sobresalgan en el cumplimiento de sus deberes o en la realización de trabajos o estudios de carácter profesional; en todo caso, con prestigio para la Corporación o utilidad para el servicio.

Dice el artículo 7 de la Ley 5/1964, de 29 de abril, sobre condecoraciones policiales:

Para la concesión de la Cruz al Mérito Policial con distintivo blanco, será necesario que concurra en los interesados cualquiera de las condiciones siguientes:

Realizar cualquier hecho que evidencie un alto sentido del patriotismo o de la lealtad con prestigio para la Corporación o utilidad para el servicio.

Sobresalir en el cumplimiento de los deberes de su empleo o cargo o realizar destacados trabajos o estudios profesionales o científicos que redunden en prestigio de la Corporación o utilidad para el servicio.

Realizar de cualquier modo no previsto actos distinguidos de análoga naturaleza que redunden en prestigio de la Corporación o utilidad para el servicio.

Dice el artículo 8 de la Ley 5/1964, de 29 de abril, sobre condecoraciones policiales:

Cuando las citadas Condecoraciones se otorguen a funcionarios dependientes de los Cuerpos y Organismos señalados en al artículo 4 de la presente disposición y cuyos haberes aparezcan consignados en los Presupuestos Generales del Estado llevarán siempre anejas las pensiones que se indican, proporcionales al sueldo del empleo que disfrute el funcionario en el momento de su concesión, o del que vaya alcanzando en lo sucesivo.

Medalla de Oro: Veinte %.

Medalla de Plata: Quince %.

Cruz con distintivo rojo: Diez %.

La Cruz Con distintivo blanco no llevará aneja pensión.

En ningún momento se tomará como base para regular dichos porcentajes sueldo inferior al asignado para la categoría de Sargento primero del Cuerpo de Policía Armada, cuando los condecorados pertenezcan a este último Cuerpo o al de la Guardia Civil; tampoco dicha base podrá ser inferior al sueldo señalado a la categoría de Auxiliar Mayor de tercera clase, cuando se trate de funcionarios del Cuerpo Auxiliar Femenino de Oficinas de la Dirección General de Seguridad.

Si los premiados con estas condecoraciones no pertenecen a los Cuerpos indicados en el párrafo primero del presente artículo, se les podrá conceder las mismas, bien con carácter exclusivamente honorífico o bien asignándoles alguna de las pensiones anuales que se especifican en el artículo 5 del Decreto de 18 de junio de 1943, según la condecoración concedida, y conforme se determine en la Orden de concesión.

Dice el artículo 9 de la Ley 5/1964, de 29 de abril, sobre condecoraciones policiales: 

Los beneficios señalados en el artículo anterior tendrán carácter vitalicio y serán acumulables para el caso de concederse dos o más condecoraciones de las establecidas en la presente disposición.

En el caso de que dichas recompensas se concedan a funcionarios muertos en acto de servicio o a consecuencia del mismo, se aplicará lo dispuesto en el artículo 2 de la Ley de 15 de mayo de 1945. Cuando la persona muerta en estas circunstancias no tenga la consideración de funcionario también le será de aplicación lo dispuesto para éstos.

3º) Hemos querido reproducir en su integridad no sólo la Orden General sino también la Ley para que si algún día alguien lee estas líneas compruebe cómo del texto de la norma y, particularmente, de su artículo 4, se desprende sin ningún esfuerzo que la Ley de 1964 no contempla la concesión de condecoraciones a Jefaturas de Policía ni, en general, a unidad o módulo algunos, sean centrales o periféricos, de los que conforman la estructura de la Dirección General de la Policía y de la Guardia Civil.

De ahí que la primera consecuencia que deba extraerse de esta reflexión sea afirmar que la condecoración otorgada a la Jefatura Superior de Policía de Canarias por la Orden General de 20 de septiembre del año 2006 no tiene sitio en la Ley de 1964, a cuyo amparo, paradójicamente, supone el autor de la Orden haberla dictado.

No se trata ya, pues, de una condecoración otorgada a título colectivo, que no es así. Ni se dice tal cosa en la Orden General de concesión, como puede apreciarse leyéndola.

De lo que se trata aquí es de una recompensa que, aunque con el designio explícito de estimular a los componentes de la Jefatura, se le ha concedido directa y formalmente, pero sin fundamento legal, a la propia Jefatura, en cuanto unidad integrante de la estructura orgánica de la actual Dirección General de la Policía y de la Guardia Civil. Este tiene que ser el enfoque adecuado para la correcta resolución de la cuestión litigiosa. Y así lo admite el propio actor en un pasaje de su recurso de alzada, en que escribe: «…desconociendo (se refiere a la Administración demandada) que las condecoraciones policiales sólo se pueden conceder a los miembros y funcionarios policiales a título individual, no a las Unidades donde se integran, según la Ley 5/1964″. Al hablar así, está el actor sobrado de razones. Pero el «ser» y el «deber ser» son dos categorías jurídico-lógicas muy diferentes. Y la realidad, a la que hemos de atenernos, es que la condecoración se otorgó, expresa e inequívocamente, a la Jefatura Superior de Policía de Canarias.

4º) Por tanto, si nuestro Tribunal Supremo, en su Sentencia de 23 de junio del 2000, declara que «Esa actividad, como cualquier otra que proceda de un poder público, debe sujetarse a la Constitución y al resto del Ordenamiento jurídico», es axiomático que, al menos en el caso enjuiciado, la Orden General en cuestión no se sujeta al ordenamiento jurídico, pues si donde la ley no distingue no debemos distinguir, es obvio que una Jefatura de Policía, en cuanto unidad orgánica, no está comprendida en el citado artículo 4 de la Ley de 1964; ni las disposiciones restantes de esa Ley suministran base alguna para poder considerarla comprendida entre los sujetos susceptibles de ser recompensados. Y sostener lo contrario implicaría extender más allá de sus propios términos el preciso ámbito de los destinatarios de las recompensas a que tal Ley se refiere.

Si la Ley de 29 de abril de 1964 no ha establecido en favor de unidades tales como las Jefaturas periféricas de Policía ninguna condecoración, es que el espíritu de dicha Ley no ha querido concederlas, pudiendo fácilmente haberlo hecho. Y, por ello, que la Orden General de 20 de septiembre del año 2006 fundamente su razón de ser en la repetida Ley de 1964, supone retorcer y desfigurar el claro sentido de dicha norma legal, haciendo extensivo su contenido a entidades que en la misma no se nombran, lo cual implica, cuando menos, una suerte de integración analógica que choca de frente con la mens legis, explícitamente manifestada en el artículo 4 de la Ley de repetida cita.

La Sala, pues, aun participando del encomiable propósito a que se endereza la Orden General, que le llevaría a asimilar los efectos jurídicos de las recompensas legalmente creadas a las no imaginadas por el legislador, no puede obviar, ni tergiversar, el estricto sometimiento a la Ley a que está obligada, en tanto que no se decida el Poder Legislativo al cambio que en este caso sería necesario para que pudiera encontrar acomodo en nuestro sistema legal la condecoración otorgada por la Orden General de 20 de septiembre del 2006. Y si no es el legislativo, que sea el Poder ejecutivo el que solucione lo que hoy, quizá por imprevisión, es un verdadero problema.

5º) El camino que debe seguirse, por lo demás, es llano. Basta asomarse al Reglamento de la Orden del mérito del Cuerpo de la Guardia Civil , creada por la Ley 19/1976, de 29 de mayo, y fijar la mirada en su artículo 1, precepto que (en uso de la preceptiva habilitación legal -art. 1 de la Ley que desarrolla-), tras sentar la regla general según la cual para obtener las recompensas que la Ley prevé -entre ellas, la Cruz con distintivo Blanco – es necesario que las personas merecedoras de la misma reúnan algunos de los requisitos expresados en los artículos del título I, reconoce a continuación que «También podrá otorgarse con carácter colectivo a aquellas unidades o entidades que se hayan significado por méritos análogos».

Sin que, por cierto, a lo largo del articulado del Reglamento vuelva a hacerse mención a esta modalidad concesional de la recompensa; siquiera para fijar las consecuencias o efectos del otorgamiento.

Si de los anteriores razonamientos fluye inevitablemente la idea de que la Orden General es nula, por infringir el ordenamiento jurídico, lo procedente, dentro de un orden legal y lógico, sería declarar que ni siquiera lo reconocido por el acto impugnado tendría que haberlo sido, ya que todas las prebendas que de dicha condecoración traen causa serían antijurídicas, por derivar de una actuación de la Administración no permitida por la Ley.

Sin embargo, la sentencia que así resolviera violaría los artículos 33.2 y 67.1 de la LJCA, por incurrir en incongruencia por exceso, en relación con la desestimación del motivo de impugnación deducido respecto de la resolución administrativa que constituye el presupuesto objetivo del presente proceso, pues estaría basándose el pronunciamiento desestimatorio en la nulidad de la Orden General, que es una cuestión no planteada en el escrito de contestación a la demanda ni suscitada en la vía administrativa previa.

Por esta razón, y por otras que no viene al caso señalar, la Sala considera que la polémica recompensa concedida a la Jefatura Superior de Policía de Canarias no puede generar en favor de sus funcionarios ningún otro derecho distinto al de su uso, en los términos y con el alcance exacto dispuestos en la resolución impugnada, como reconocimiento del hecho conmemorable, al tener un carácter únicamente honorífico; condición expresamente destacada en el texto de la Orden General de concesión.

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Autor: Pedro Torres Romero

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